Центр изучения молодежи Поколения.net Субкультуры и жизненные стили Международный фестиваль социальной рекламы Виноградарь Бизнес-исследования и консалтинг
Найти
КАЛЕНДАРЬ

Сентябрь 2017

НЕД. 1 2 3 4 5 6
ПН 4 11 18 25
ВТ 5 12 19 26
СР 6 13 20 27
ЧТ 7 14 21 28
ПТ 1 8 15 22 29
СБ 2 9 16 23 30
ВС 3 10 17 24



Клуб Московской Школы Политических Исследований



Центр молодежных исследований ГУ-ВШЭ в Санкт-Петербурге

Кремнева Н. «Программное» решение проблемы наркомании


В статье анализируется содержание программ антинаркотической деятельности различного уровня. Программный подход рассматривается в качестве основной стратегии официального реагирования на проблему наркомании. Описаны действующие субъекты региональной социальной политики и их статус в государственной системе противодействия наркомании. Представлено воплощение декларируемого принципа межведомственного взаимодействия в конкретных целевых программах. Выявлены доминирующие направления работы и официально одобряемые антинаркотические практики.

Одним их направлений исследования был анализ официальных документов, регламентирующих деятельность субъектов социальной политики сферы борьбы, профилактики, лечения и реабилитации наркомании[1].В качестве официальных документов мы рассматривали многообразие письменных материалов (программы, планы работы и сотрудничества, обращения, инструкции, тексты докладов и дискуссий, информационно-рекламные источники, переписку и пр.), государственных и негосударственных организаций всех уровней по теме «Антинаркотическая деятельность». Естественно, что документы, циркулирующие в рамках конкретной проблемы, ценны настолько, насколько они способствуют ее решению. Между написанным и реализованным огромная разница. Но слово в самом казенном понимании - вещь в себе. Оно самоценно и самодостаточно. Официальное слово организует пространство и структурирует деятельность. В нашем случае документы выступали формальными индикаторами социального реагирования на исследуемую проблему. С другой стороны, документы - это правила игры между участниками официального антинаркотического пространства. Здесь так или иначе отражены права, ответственности и инициативы, подчиненность и полномочия, финансовые ресурсы и поддержка, актив и пассив. Поэтому задачами исследования были: определение преобладающего типа документов как основного подхода к проблеме, изучение основных официальных акторов и их статуса в системе противодействия наркомании, выявление типичных характеристик и форм работы, описание формальных моделей взаимодействия, заложенных в региональных антинаркотических программах.

Было собрано и проанализировано порядка 50 документов регионального и федерального уровней, относящихся к периоду 1999-2001гг. Отбор региональных материалов был задан географией исследования: Самарская, Ульяновская и Нижегородская области. К числу методологических проблем нужно отнести выборочность материалов, обусловленную их объективной и субъективной доступностью. В результате, содержательную базу анализа составили: региональные межведомственные программы противодействия наркомании, другие социальные программы развития регионов; ряд федеральных нормативно-правовых актов, в том числе целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002 - 2004 гг.» и материалы к парламентским слушаниям «О мерах по предупреждению распространения в России наркомании и токсикомании среди детей и подростков» (май, 2001г.); документация отдельных ведомств и учреждений, в том числе ведомственные антинаркотические программы и концепции работы в данном направлении; авторские программы профилактики. Кроме того, содержание современных документов было соотнесено с более ранними, датированными 1996-1998гг., программами и материалами антинаркотической направленности. Такое сравнение позволило сделать определенные выводы о динамике официального реагирования на данную проблему.


Новая стратегия

Официальные документы, выступающие формальными индикаторами социального реагирования, формулируют задачу противодействия наркомании (комплекс профилактики, лечения и реабилитации, борьбы с распространением) в качестве самостоятельного и одного из важнейших направлений деятельности органов федеральной и региональной власти. Еще 5 лет назад эта тема обычно затрагивалась в рамках программ социального развития, внутри таких направлений, как борьба с преступностью, воспитание молодежи, формирование здорового образа жизни. Сегодня ее рассмотрение выводится не только из круга более широких понятий, но и из списка вредных привычек (обсуждается отдельно от табакокурения и алкоголизма, а не наряду с ними, как это было ранее). Наркомания приобрела официальный статус региональной проблемы государственного значения. Актуальность данного вопроса на местах транслируется законодательными, исполнительными органами власти и госучреждениями различной ведомственной подчиненности путем разработки целевых программ антинаркотической деятельности. Сегодня основным типом документов стали программы: федеральные и региональные, ведомственные и межведомственные, отдельных организаций и движений, авторские,профилактические программы и пр. Документы различных уровней и глубины обсуждения проблемы наркомании аппелируют к таким понятиям как «программная стратегия», «программный подход», «программные принципы».

К бесспорным преимуществам программного подхода относят: конкретное определение круга проблем, возможность целенаправленного воздействия, соблюдение принципа последовательности и преемственности, расчет реальной суммы финансирования и ожидаемого результата[2]. То, как программный принцип, доминирующий на декларативном уровне, реализуется в реальной практике антинаркотической деятельности, это следующий вопрос. На данном этапе анализа нас интересует само содержание программ как иллюстрация сегодняшнего состояния дел и как предмет для прогнозирования ситуации.


Смещение акцентов в официальной антинаркотической деятельности

Официальные документы последних трех лет свидетельствуют об уходе от ведомственно-административного решения проблемы наркомании. Нынешняя государственная и региональная политика декларирует комплексный межведомственный подход. Однако разнообразные программы и концепции, призванные отражать и непосредственно реализовывать межведомственный подход, несут на себе ярко выраженный отпечаток ведомственной принадлежности и интересов их разработчиков. Слабым местом межведомственных целевых программ является то, что они формируются не под концептуальные стержневые задачи (по существу надведомственные), а по предложениям субъектов антинаркотической деятельности, в силу чего превращаются не более чем в свод разрозненных мероприятий, и «комплексными» могут быть названы лишь условно. В результате, программы изобилуют дублированием функций, однотипной научно-методической и профилактической работой, в то время как остаются совершенно не прописанными механизмы информационного и административного взаимодействия между субъектами. Как именно оно должно осуществляться? Каковы механизмы и правила сотрудничества (причем не вынужденного, а выгодного)? Ответов на эти вопросы сегодняшние целевые программы, увы, не дают. В то же время банальной стала идея о том, что в качестве основы межведомственного подхода необходимо «создание системы информационного обмена между субъектами антинаркотической деятельности, определение структуры, адресности и содержания информационных потоков по проблеме наркозависимости»[3].В Федеральной целевой программе на 2002-2004гг. в целях координации деятельности различных субъектов запланировано «создание единой межведомственной автоматизированной системы сбора, анализа и обобщения информации»[4]. Таким образом, теоретическая модель эффективного межведомственного взаимодействия базируется, прежде всего, на систематизации и налаживании информационного обмена между всеми участниками антинаркотического пространства. Отсутствие такого обмена в большой степени и определяет качество и эффективность нынешних «комплексных» программ.

Первые программы, посвященные противодействию наркомании (1996-1998гг.), формулировали проблему в терминах «борьбы» и касались, в первую очередь, деятельности силовых ведомств. Им же отводилась и роль координаторов всей межведомственной работы в этом направлении. Первые социальные реакции также были связаны с попытками медицинского решения проблемы (реагирование пост-фактум), и, соответственно, основными акторами антинаркотической деятельности выступали лечебные учреждения. Анализ динамики содержания межведомственных программ свидетельствует как об отходе от рассмотрения наркомании в качестве медицинской проблемы, так и об изменении веса силовых методов противодействия. Хотя сегодня на федеральном уровне по-прежнему координатором антинаркотической деятельности называется МВД, в регионах эти функции возлагаются на комитеты по вопросам семьи, материнства и детства, а общее руководство - на заместителей губернаторов по социальным вопросам. Таким образом, наркомания на региональном уровне переводится в плоскость социальной проблемы, и, прежде всего, проблемы воспитания и образования, а не борьбы и пресечения, как было ранее.

Больше других ведомств и организаций на формально-документальном уровне представлена деятельность органов образования. Это ведомственные концепции и программы профилактики, сотрудничества с различными организациями, образовательные и психологические методики для работы в учреждениях образования и т.д. На наш взгляд, такая ситуация характеризует не просто открытость органов образования, но и реальную активность в сфере антинаркотической деятельности. Прямым следствием этого являетсяпреобладание педагогико-профилактического направления в официальной антинаркотической деятельности.

Программы последних трех лет в качестве приоритетного направления антинаркотической деятельности рассматривают профилактику. Если попытаться их оценить, то примерно половина всех планируемых и реализуемых мероприятий, зафиксированных в официальных документах, посвящена профилактике (прежде всего первичной). Обозначим первостепенные задачи профилактики, транслируемые в официальных документах и программах:

  1. Создание новых организационных структур профилактики наркомании;

  2. Разработка программ профилактической деятельности;

  3. Подготовка и повышение квалификации специалистов (педагогов, врачей, социальных воспитателей, психологов), занимающихся профилактикой наркомании среди молодежи.

Спектр предлагаемых к реализации мероприятий в рамках профилактики наркомании в различных регионах практически одинаков. Другое дело - масштабы деятельности, которые стоят за строчками программ. На основе документов, можно выделить основные направления работы общественных и государственных структур в рамках профилактики наркомании, которые по сути являются официально одобряемыми антинаркотическими практиками.

  • Антинаркотическая пропаганда в учебных заведениях и через СМИ;

  • Работа с родителями (обеспечение методическими пособиями, проведение специальных образовательных мероприятий, организация клубов родителей);

  • Развитие молодежного волонтерского движения против наркотиков, детских общественных организаций, общественных движений противодействия наркомании, открытие региональных филиалов общероссийских движений;

  • Создание новых организационных структур (региональных организационно-методических центров профилактики наркомании, центров педагогико-психологической и медико-социальной помощи);

  • Организация отдыха и занятости молодежи (создание и поддержка подростковых клубов и спортивных секций по месту жительства и учебы, развитие дополнительного образования, открытие молодежных центров досуга, спортивно-оздоровительных центров, поддержка молодежного бизнеса);

  • Методическое обеспечение профилактики (разработка, издание и распространение научно-методических и популярных пособий по вопросам антинаркотического просвещения для детей, родителей, педагогов, психологов);

  • Разработка и внедрение специальных образовательных курсов (например, курсы «Формирование жизненных навыков» и «Основы жизненного самоопределения» в учебных учреждениях Самарской области, повсеместное введение в курс «Основы безопасности жизнедеятельности» темы наркомании);

  • Внедрение поведенческих образовательных программ (программы-тренинги активной психологической защиты, занятия по формированию навыков межличностного общения, социально-значимых моделей поведения, устойчивости к наркогенному воздействию, здорового образа жизни и др. Пример: программы «Свежий ветер», «Успех», «Обучение здоровому образу жизни» в Самарской области, программа-технология создания молодежных самоорганизаций в Ульяновской области);

  • Массовые антинаркотические мероприятия (конкурсы на лучшую организацию работы с детьми по пропаганде здорового образа жизни, конкурсы проектов по проблеме наркомании среди молодежи, конкурсы плакатов, акции «Молодежь против наркотиков», благотворительные концерты, дни здоровья, конференции, фотовыставки, конкурсы социальной рекламы и пр.).


Негосударственные организации в системе координат официальной политики

Существенным недостатком реализуемого сегодня межведомственного подхода является то, что принцип сотрудничества даже на уровне документов распространяется, прежде всего, на непосредственно подконтрольные государственным органам власти учреждения. По-прежнему, основными акторами реализуемых программ являются учреждения образования, здравоохранения и внутренних дел. Именно эти учреждения согласно документам реализуют основную долю антинаркотической активности и, соответственно, выделяемого финансирования. Да, современные федеральные и региональные программы упоминают в качестве участников, наряду с государственными структурами, широкий круг негосударственных организаций. Это и различные негосударственные фонды, движения, организации, религиозные конфессии, научные структуры. В официальных документах середины 90-х гг. общественное антинаркотическое движение вообще не было отражено. На первый взгляд, это свидетельствует о том, что общественные организации наконец-то получили официальный статус полноправных субъектов социальной политики в сфере противодействия наркомании. Реально же появление новых участников в официальных документах лишь дань времени, признак хорошего тона, политическая корректность со стороны проводников государственной антинаркотической политики.

Проблема полноценного включения всех заинтересованных участников в антинаркотическое пространство сегодня дискутируется на самом высоком государственном уровне. Установка на построение максимально эффективной системы взаимодействия всех со всеми была представлена в материалах парламентских слушаний «О мерах по предупреждению распространения в России наркомании и токсикомании среди детей и подростков» от 21 мая 2001г: «Правительственной Комиссии необходимо усилить координацию министерств и ведомств, органов власти субъектов РФ, развивать взаимодействие с православной церковью, развивать сотрудничество с негосударственными организациями, вовлекать в борьбу с наркоманией представителей науки, искусства, интеллигенции». Региональные программы также транслируют эту идею. Например, в целевой программе Самарской области на 1999-2000гг. в качестве одной из задач обозначено «улучшение взаимодействия между государственными организациями, органами местного самоуправления и общественными организациями»[5]. В Нижегородской программе 1999-2001гг. отмечается: «Необходимо пересмотреть существующую систему взаимодействия между различными департаментами, комитетами, общественными и научными формированиями, религиозными конфессиями»[6]. Как видим, идея сотрудничества государства с негосударственными образованиями в программах воплощается пока лишь на уровне постановки задачи. Практически все современные программы содержат намерение о сотрудничестве: оказывать информационную и методическую поддержку общественным объединениям, обобщать сведения о функционирующих общественных организациях, фондах, занимающихся профилактикой наркомании и реабилитацией, развивать сотрудничество с негосударственными организациями и т.д. Реальное участие общественности в официальных документах еще не получило достойного отражения. Об «общественниках» сегодня уже нельзя забывать, а как с ними работать, пока не известно. Новые субъекты антинаркотической деятельности фигурируют в программах скорее в назывном порядке. Как минимум о них вспоминают в паспортичке в пункте «Исполнители» («Родители против наркотиков», Фонды борьбы с распространением наркотиков среди молодежи, отделения фонда «Нарконон» и др.). И максимум - представители негосударственного сектора выступают инициаторами и исполнителями отдельных мероприятий, обычно в рамках профилактического направления.

В определенной степени региональные документы отражают степень развития общественного антинаркотического движения на местах. С другой стороны, фиксация в официальных документах деятельности «общественников» - большое достижение последних. Степень признания общественных организаций отличается в различных регионах. Например, в Нижегородской области «общественники» входят в экспертный совет по формированию целевой областной программы. В Самарской области участие конкретных общественных движений прописано в большом числе планируемых профилактических и реабилитационных мероприятий. В программах Ульяновской области общественные движения фигурируют абстрактно, без упоминания конкретных названий. Максимальное количественное и качественное участие общественных организаций и фондов представлено в документах Самарской области, минимальное участие - в Ульяновской.

Однако, такое, в целом, позитивное явление имеет и обратную сторону. Наблюдается тенденция формализации участия общественных образований в региональной антинаркотической политике. Региональная власть в стремлении консолидировать и централизовать усилия всех активных и заинтересованных субъектов постепенно распространяет свое влияние на изначально не подконтрольные ей организации, начинает контролировать и управлять деятельностью общественных движений. Яркий тому пример следующая формулировка из целевой программы Нижегородской области: «Под эгидой Губернатора организовать движение «Родители - против наркотиков»[7]. Опасность активного включения представителей негосударственных организаций в официальную антинаркотическую систему состоит в том, что они теряют качества независимого оппонента. А именно это и является главной ценностью общественных движений.

Особое место в ряду других негосударственных организаций, функционирующих в антинаркотическом пространстве, занимают вновь создаваемые финансовые структуры - благотворительные фонды борьбы с наркоманией. Они призваны стать наглядным проявлением консолидации усилий общества. Понятно, что создание благотворительных фондов, прописанное в областных программах, инициируется местными администрациями в качестве перспективного обеспечения антинаркотической деятельности в условиях ограниченности собственных средств и неудовлетворительного федерального финансирования. Ставка на инвестиции является новым в системе финансирования антинаркотической деятельности на местах.Сегодня помимо федерального и региональных бюджетов все целевые программы планируют использование как собственных средств учреждений, так и привлекаемых источников. Внебюджетное финансирование, по всей видимости, со временем будет составлять все большую долю. На данный момент наиболее активно и успешно с инвесторами работают в Самарской области. Здесь областная программа содержит конкретные цифры внебюджетных средств, причем значительно превосходящие планируемое федеральное финансирование.

Наметившаяся в последние несколько лет коммерциализация деятельности в области лечения и реабилитации больных наркоманией, и, следовательно, появление новых социальных субъектов, пока не имеет своего документального отражения.Деятельность коммерческих организаций вообще, и медицинского профиля в частности, совершенно не представлена в официальных документах, функционирующих в антинаркотической сфере. Они до сих пор не включены в число полноценных субъектов социальной политики.

В то же время и федеральные, и региональные документы содержат планы по организации лечебных и реабилитационных палат, отделений, клиник, центров. На развитие существующих и создание новых медицинских учреждений закладываются значительные бюджетные средства.


Официальная религия и официальная антинаркотическая политика

Постепенно в деятельность, связанную с профилактикой и реабилитацией, включается религия и религиозные конфессии. Усиление влияния религиозных деятелей на документальном уровне отражается, главным образом, в активизации сотрудничества с учреждениями образования как на федеральном, так и на региональном уровнях. Пример развития сотрудничества управлений образования с религиозными конфессиями демонстрирует Самарская область. Здесь существуют планы совместных мероприятий Главного управления образования с Самарской Епархией и Духовным управлением мусульман. В документах описываются предполагаемые совместные мероприятия просветительско-воспитательного характера, в том числе по профилактике наркомании. А также создание на территории области силами всех конфессий реабилитационных центров для больных наркоманией и алкогольной зависимостью, организация летних православных лагерей для трудных подростков и подростков-наркоманов. Опыт взаимодействия образования и религии Самарской области предполагается использовать в Ульяновске, что отражено в официальной переписке.

Участие религиозных конфессий в региональном антинаркотическом пространстве практически ограничено межведомственным сотрудничеством с учреждениями образования. В областных целевых программах пока фиксируется лишь желание «организовать взаимодействие с религиозными конфессиями по духовно-нравственному воспитанию подростков»[8]. Эта задача «развития сотрудничества» транслируется абсолютно во всех как федеральных, так и региональных документах. Однако конкретное участие религиозных деятелей в программах не отражено, что говорит о дистанцировании между официальной политикой и духовенством. На сегодняшний деньрелигия не является активным субъектом антинаркотической деятельности, хотя признается ее потенциально позитивное влияние.

Итак, несмотря на то, что официальные документы, регламентирующие антинаркотическую деятельность, транслируют формальный принцип вертикального и горизонтального сотрудничества всех со всеми, содержательноони не описывают моделей взаимодействия субъектов социальной политики. Официальные документы свидетельствуют лишь о существующих структурах отношений между различными участниками, причем только в разрезе наличия или отсутствия таковых. Межведомственные программы, концепции и планы сотрудничества представляют собой перечень мероприятий и соответствующих им ответственных исполнителей. Каких-либо формально закрепленных механизмов взаимодействия субъектов в так называемом антинаркотическом пространстве официальные документы не описывают.

[1]В настоящем сборнике авторами признается ограниченность понятия «наркомания» (как болезнь), но в данной статье его использование обусловлено фокусом анализа - программные документы, уставы, тексты и пр. – для которых характерно употребление именно термина «наркомания» именно в таком контексте.

[2]Сидоров П. И. Основные стратегии развития превентивной наркологии // Наркология. 2002. №2. С.4.

[3]Из выступления начальника отдела координации региональной антинароктической политики Новгородской области С.П.Майорова // Материалы к парламентским слушаниям на тему: «О мерах по предупреждению распространения в России наркомании и токсикомании среди детей и подростков», 21. 05.2001г.

[4]Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 гг.».

[5]«Областная целевая программа мер по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, профилактике наркомании, лечению и реабилитации наркозависимой части населения Самарской области на 1999-2000гг.».

[6]Целевая программа «Комплексные меры противодействия наркомании и борьбы с незаконным оборотом наркотиков на 1999-2001гг.» (г. Нижний Новгород).

[7]Целевая программа «Комплексные меры противодействия наркомании и борьбы с незаконным оборотом наркотиков на 1999-2001гг.» (г. Нижний Новгород).

[8]«Комплексная программа противодействия незаконному обороту наркотических средств, профилактике наркомании, лечению и реабилитации наркозависимой части населения Ульяновской области на 2001-2002 гг.».